Буковинська
Мала академія
наук

Нещодавно Верховна Рада України ухвалила у першому читанні проект нового Закону України «Про освіту». Його метою є приведення законодавства про освіту у відповідність до існуючих економічних і соціальних реалій, створення передумов для зупинення деградації і поступового переходу до розвитку української освіти на засадах, притаманних розвиненим країнам сучасного світу. Про переваги та недоліки нового закону «Про освіту» розповідає професор, академік АН вищої школи України Володимир Бахрушин.

Чинний Закон України «Про освіту» був прийнятий ще Верховною Радою УРСР 23.05.1991 р. Незважаючи на те, що цей Закон містив низку прогресивних для свого часу норм, він був розрахований на реалізацію в умовах радянської планової і жорстко централізованої системи управління. Він неявно передбачав наявність органів влади, зокрема ЦК КПРС та ЦК КПУ, діяльність яких не регулюється Законами, а повноваження нічим не обмежені. Їх зникнення через декілька місяців після прийняття Закону разом з економічною кризою 1990-х рр. призвело до того, що система освіти позбавилася не тільки ідеологічного тиску, але і більшості інших механізмів зовнішнього контролю і почала все більше і більше ізолюватися від суспільства. Наслідком є те, що сьогодні вона значною мірою працює сама на себе, відірвана від потреб суспільства та економіки, сама ставить собі цілі і сама оцінює їх досягнення та ефективність своєї роботи.

У чинному Законі відсутні суттєві елементи, притаманні будь-якій працездатній системі управління. Зокрема, зовнішнє оцінювання поточного стану освіти за об’єктивною системою індикаторів, зворотні зв’язки між різними її складовими тощо. Україна майже не бере участі в міжнародних порівняльних дослідженнях якості освіти та рейтингах, а наявні окремі результати таких досліджень не мають офіційного визнання. Закон передбачає надмірну централізацію управління освітою, у ньому немає розмежування відповідальності органів управління освітою, немає чіткого визначення повноважень цих органів тощо. 23.03.1996 була прийнята нова редакція цього Закону, але вона зберігає значну частину його концептуальних недоліків. Крім того, вона не повною мірою відповідає прийнятій трохи пізніше Конституції України.

Наведу лише декілька прикладів проблем, створюваних чинним Законом про освіту. Він передбачає (стаття 12) існування двох центральних органів виконавчої влади, один з яких забезпечує формування державної політики у сфері освіти, а іншій – реалізує державну політику у сфері освіти. Ідея відокремлення таких повноважень існувала на межі 1980-1990-х років. Але ніколи за 25 років чинності цього Закону таких двох ЦОВВ в Україні не існувало. Закон передбачає (стаття 12.1), що першій з цих ЦОВВ встановлює державні стандарти знань з кожного предмета. Акцент на стандарти знань не відповідає сучасним світовим практикам, які приділяють головну увагу вмінню використовувати знання на практиці і регламентують компетентності здобувачів освіти. Компетентності є ширшим поняттям, яке включає не тільки знання, але і вміння, навички тощо. А головне – здатність використовувати все це на практиці, нестача якої в багатьох випускників є традиційно слабким місцем української освіти.

Відповідно до статті 12.2 чинного Закону іншій ЦОВВ здійснює планові заходи державного нагляду (контролю) в системі загальноосвітньої, професійно-технічної та вищої освіти. Насправді, з квітня 2011 р. цим займається Державна інспекція навчальних закладів, яка теж має статус центрального органу виконавчої влади, але її повноваження як такого органу, всупереч статті 19 Конституції, не визначені жодним Законом України. Також ця стаття Закону передбачає, що зазначений ЦОВВ, який реалізує державну політику у сфері освіти, має здійснювати керівництво державними навчальними закладами. Таке повноваження суперечить головним ідеям реформи державного управління і перешкоджає реформуванню української освіти.

За всіма рівнями освіти ми маємо набагато гірші абсолютні показники фінансування, ніж інші європейські країни. Слід додати, що якщо брати витрати в реальних доларах, а не за паритетом купівельної спроможності, то відставання України від інших країн буде ще більшим. Наприклад, на одного студента 6, 7 рівнів вищої освіти Україна у 2012 – 2013 р. витрачала 1600 – 1800 $ на рік, а Швейцарія – майже 33000 $ на рік. Наслідком низького фінансування є відтік кваліфікованих фахівців, моральне і фізичне старіння матеріальної бази та поступове погіршення кадрового та іншого ресурсного забезпечення освіти.

Невідповідність законодавства новим політичним та соціально-економічним реаліям, а також хронічне недофінансування освіти значною мірою зумовили її деградацію протягом останніх 25 років. Одним з наслідків стало поширення відірваних від життя, але зручних для управлінців формальних показників. Реальна робота все більшою мірою підміняється красивою звітністю і паперотворчістю. «Нормальним» явищем стали академічний плагіат, фальсифікація результатів досліджень та інші прояви академічної недоброчесності. Негативні процеси особливо посилилися останнім часом через накопичення критичної кількості проблем, економічну кризу, демографічні зміни, наростання суперечностей між освітнім законодавством і реформами, що відбуваються в інших сферах (децентралізація, дерегуляція, державне управління тощо), а також через глобалізацію ринку освітніх послуг і швидкий розвиток нових технологій.

Погіршення якості освіти все більше впливає на якість кадрового забезпечення державного управління, інших сфер діяльності і галузей економіки. Україна поступово втрачає здатність розробляти і використовувати сучасні техніку і технології, що перетворює питання якості освіти на стратегічну проблему національної безпеки. Саме тому надзвичайно актуальним є якнайшвидше прийняття такого нового Закону України «Про освіту», який би відповідав потребам розвитку суспільства, усував наявні правові колізії і надавав можливість зупинити негативні процеси в українській освіті. 

Законопроект № 3191-д від 04.04.2016 загалом відповідає зазначеним потребам. Він зберігає основні гарантії здобувачів освіти і освітян, передбачені Конституцією України та чинним Законом України «Про освіту». Наведу невеликий перелік проблем, які, на відміну від чинного Закону, він вирішує:

1. Передбачена більш чітка і збалансована система управління освітою, яка надає більш сучасне бачення основних завдань і інструментів державного регулювання у сфері освіти, значно підвищує автономію закладів освіти, прозорість і відкритість їх діяльності. Також визначено систему управління закладами освіти, чого немає в чинному Законі. Усунено суперечності Конституції України стосовно повноважень окремих органів виконавчої влади. Визначено правовий статус, права і обов’язки засновника закладу освіти (статті 24, 25), чого немає у чинному Законі і що створює принципову можливість відмовлення від прямого управління ними з боку органів державної влади і місцевого самоврядування. Передбачено громадський нагляд за діяльністю закладу освіти (стаття 29).

2. Значною мірою усунено відмінність законодавчих норм стосовно закладів освіти різних форм власності, яка суперечила статтям 13 та 116 Конституції України щодо рівності форм власності перед Законом та забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності.

3. Сформульовано норми щодо створення цілісної системи забезпечення якості освіти. Зокрема, переглянуто зміст і функції стандартів освіти, визначено загальні вимоги до освітніх програм, ліцензування освітньої діяльності, акредитації освітніх програм, інституційного аудиту закладів освіти, систем внутрішнього і зовнішнього забезпечення якості, зовнішнього незалежного оцінювання результатів навчання, атестації та сертифікації педагогічних працівників, передбачено державний і громадський нагляд в освіті та визначено повноваження органів, що його здійснюють.

4. Передбачено можливість офіційного визнання результатів неформальної та інформальної освіти, суттєво розширено перелік можливих форм здобуття освіти, у тому числі сучасних, що краще забезпечує доступ громадян до якісної освіти (статті 9, 10). Закріплено право здобувачів і батьків на вільний вибір закладів освіти, видів і форм здобуття освіти (статті 53, 55).

5. Запроваджено норми про забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти, освіти осіб з особливими освітніми потребами та інклюзивного навчання, що є принципово важливим з погляду виконання міжнародних зобов’язань України у сфері захисту прав громадян (статті 13, 18, 19).

6. Запроваджено поняття освіти дорослих, що є ширшим за післядипломну освіту, яку згадує чинний Закон і принципово важливим для забезпечення можливостей громадян адаптуватися до швидких змін, що відбуваються у сучасному світі, протягом всього життя (стаття 17).

7. Передбачено окремі норми стосовно спеціалізованої освіти мистецького, спортивного, військового чи наукового спрямування, а також педагогічної освіти, що дає змогу краще враховувати їх особливості у підзаконних нормативних документах (статті 20, 21).

8. Гарантовано академічну, організаційну, кадрову та фінансову автономію закладів освіти у межах, визначених спеціальними Законами. Визначено можливі варіанти їх статусу, як суб’єктів господарювання, що є необхідною передумовою такої автономії (статті 22, 23).

9. Сформульовано вимоги щодо відкритості та прозорості у діяльності закладу освіти. Зокрема, це стосується забезпечення відкритого доступу до визначених Законом інформації та документів, оприлюднення кошторису і звітів про надходження та використання всіх отриманих коштів (стаття 30).

10. Визначено головні риси та основні складові Національної системи кваліфікацій, сумісної з Європейською рамкою кваліфікацій (статті 34 – 39). Це є принципово важливим для створення ефективних зв’язків між освітою (насамперед, професійною та вищою) і ринком праці.

11. Сформульовано поняття академічної доброчесності, основні види її порушення та відповідальність здобувачів освіти, педагогічних та науково-педагогічних працівників за її порушення (стаття 42).

12. Передбачено більш послідовну і диверсифіковану систему фінансування освіти, збільшення автономії закладів освіти у фінансовій та господарської діяльності (розділ X) з одночасним суттєвим підвищенням відкритості і прозорості цієї діяльності.

13. Чіткіше виписано норми щодо міжнародного співробітництва в освіті. Зокрема, додано положення про участь України у міжнародних порівняльних обстеженнях, яке є необхідною передумовою створення ефективної системи забезпечення якості освіти, а також про міжнародну академічну мобільність учасників освітнього процесу (стаття 53, розділ XI).

14. Прикінцеві і перехідні положення законопроекту передбачають внесення низки необхідних змін до інших Законів, що регулюють питання освіти, а також корегування деяких норм Закону про вищу освіту, які виявилися нечіткими або неефективними.

Разом з тим, законопроект № 3191-д містить суперечності між нормами окремих статей, в деяких випадках недостатньо чіткою і однозначною є термінологія. Частина норм законопроекту є дискусійними. Зокрема, це стосується структури та термінів здобуття загальної середньої освіти, сертифікації вчителів, механізмів фінансування освіти, механізмів управління на окремих рівнях і науково-методичного забезпечення освіти тощо.

Є суперечливі оцінки вартості пропонованих нововведень, протилежні погляди на необхідність визначення безпосередньо у цьому Законі мінімального обсягу витрат на освіту, а також посадових окладів працівників освіти. Багато проблем зумовлено суперечностями між головними стейкхолдерами, а також неузгодженістю норм, що готували різні фахівці і групи. Є зауваження до законопроекту з боку Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів, Головного науково-експерного управління Верховної Ради, окремих народних депутатів і фахівців. 

Зупинюся трохи докладніше на деяких проблемах, які, на мою думку, варто усунути до другого читання.

Стаття 21 (Педагогічна освіта) суперечить багатьом нормам законопроекту, а також використовує іншу термінологію. Зокрема, це стосується нерозуміння відмінностей між професійними та освітніми кваліфікаціями. Надмірною є вимога наявності педагогічної освіти для отримання права обіймати відповідні посади в закладах освіти різних типів, а також на підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких тією чи іншою мірою пов’язана з навчанням, вихованням і розвитком людини. Її автоматичним наслідком буде вимога про наявність педагогічної освіти не тільки у викладачів ВНЗ, чого ніколи не було не тільки в нас, але і в інших європейських країнах. Формальна педагогічна освіта стане потрібною і викладачам різноманітних курсів програмування, водіння автомобілів, Веб-дизайну тощо. Аналогічно необґрунтованою і надмірною є вимога щодо наявності дисциплін психолого-педагогічного циклу у змісті освіти фахівців різних галузей знань, професійна діяльність яких пов’язана з наданням послуг громадянам. Тобто серед інших, в освітніх програмах підготовки перукарів, продавців, нотаріусів та великої кількості інших фахівців, пов’язаних з наданням тих чи інших послуг.

У законопроекті вирішено поширити на всі рівні освіти підходи до акредитації освітніх програм, які були реалізовані в Законі про вищу освіту. Але виникла суперечність з тим, що для повноцінної реалізації процедур акредитації держава не має необхідних ресурсів. Тому з’явилася ідея, що типові освітні програми для закладів середньої освіти можна не акредитовувати, бо вони за замовченням відповідають стандарту. Втім, відповідно до статті 44 законопроекту, акредитація освітньої програми – це оцінювання освітньої програми не тільки на предмет її відповідності стандарту освіти, але також і перевірка спроможності закладу освіти виконати вимоги стандарту та досягти заявлених у програмі результатів навчання. Тому акредитація має бути для всіх освітніх програм. Для усунення цієї суперечності до статті 44 додали норму, що спеціальні закони мають визначати особливості акредитації на різних рівнях освіти. Але норми про те, що типові програми акредитувати не треба, залишилися.

Є неузгодженість норм стосовно державного нагляду (контролю). Через тривалі дискусії стосовно трансформації Державної інспекції навчальних закладів вони виявилися розподіленими між частиною 2 статті 67, яка присвячена Центральному органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти, та статтею 69 про державний нагляд (контроль) у сфері освіти. Варто всі ці норми зібрати у статті 67. А статтю 69 присвятити іншим питанням, що не знайшли відображення у законопроекті. Наприклад, це може бути громадське самоврядування в освіті. Зокрема, варто було б прописати ті органи самоврядування, що є в чинному Законі. Можна погодитися з тим, що вони протягом останніх 25 років були не дуже активні. І можливо, з часом треба буде створювати інші механізми та органи громадського самоврядування в освіті. Але самий принцип того, що самоврядування має бути, що воно повинно за щось відповідати і мати для цього необхідні повноваження, варто було б прописати у Законі.

Стаття 74 законопроекту присвячена єдиній державній електронній базі освіти (ЄДЕБО). На відміну від Закону про вищу освіту, законопроект не лише визначає назву бази та перелік її реєстрів. Він передбачає, що уся інформація ЄДЕБО, крім персональних даних та інформації з обмеженим доступом, є доступною у форматі відкритих даних, у тому числі з урахуванням потреб осіб з порушеннями зору. Але зберігається головний недолік - в Законах треба писати не про назви баз і реєстрів (у законопроекті немає навіть назви «Міністерство освіти і науки України»). Набагато важливіше сформулювати загальні норми щодо використання інформаційних систем управління в освіті та основних груп їх користувачів. У такому випадку стаття 74 могла б мати назву «Інформаційні системи управління в освіті» і приблизно такий зміст:

1. Для інформаційного забезпечення управління в системі освіти створюються загальнодержавні, регіональні та місцеві інформаційні системи, а також інформаційні системи закладів освіти.

Інформаційні системи управління освітою різних рівнів можуть бути інтегровані одна з одною, а також з іншими загальнодержавними, регіональними та місцевими інформаційними системами.

2. Порядок створення і підтримки загальнодержавних інформаційних систем управління освітою, а також їх склад визначаються законодавством. Порядок створення і підтримки регіональних та місцевих інформаційних систем управління освітою, а також їх склад визначаються відповідними обласними, районними та міськими радами, радами територіальних громад з урахуванням вимог чинного законодавства. Порядок створення і підтримки інформаційних систем управління закладами освіти, а також їх склад визначаються закладами освіти з урахуванням вимог чинного законодавства.

3. Розпорядник інформаційної системи:

• забезпечує її технічне адміністрування та розвиток;
• цілісність та збереження даних;
• встановлює вимоги до форматів подання даних, зумовлені технічними вимогами інформаційної системи.

Розпорядників загальнодержавних інформаційних систем управління освітою визначає центральний орган виконавчої влади в сфері науки та освіти. Розпорядників регіональних та місцевих інформаційних систем управління освітою призначають відповідні обласні, районні та місцеві ради, ради територіальних громад. Розпорядників інформаційних систем управління закладів освіти призначають керівники цих закладів.

Власниками даних в інформаційних системах управління освітою є користувачі, що мають повноваження на створення та редагування даних. Власники даних відповідають за достовірність і актуальність даних, які містять інформаційні системи управління освітою.

Замовниками інформації можуть бути органи влади, фізичні та юридичні особи. Органи влади можуть замовляти інформацію виключно на підставі законодавства.

4. Власники даних, замовники інформації та розпорядники інформаційних систем співпрацюють на основі дво- чи тристоронніх угод, що мають враховувати вимоги чинного законодавства щодо особливостей надання та використання окремих видів інформації.

5. У випадках, передбачених чинним законодавством, власники даних, замовники інформації та розпорядники інформаційних систем забезпечують належний захист даних.

6. Розпорядник інформаційної системи забезпечує доступність у форматі відкритих даних інформації, що міститься у відповідній системі, окрім персональних даних та інформації з обмеженим доступом.

Є дуже багато критики з боку громадськості стосовно статті 75, значна частина якої присвячена Національній академії педагогічних наук. Сьогодні у суспільстві є полярні думки стосовно цієї установи. Але, якби до неї не ставитися, сама ідея законодавчого закріплення функцій САМОВРЯДНОЇ установи викликає серйозні сумніви. Навіть, якщо залишати норми щодо НАПН, їх варто суттєво переробити та скоротити, оскільки частина 2 є непропорційно великою і деталізованою порівняно з іншими статтями. Крім того, у статті про наукове забезпечення взагалі не згадуються наукові установи, підпорядковані МОН. Також у статті, присвяченій науковому і методичному забезпеченню освіти варто хоча б у загальному вигляді зазначити, що мається на увазі під таким забезпеченням. На мою думку, цю статтю можна було б представити у такому вигляді:

1. Наукове і методичне забезпечення освіти включає результати наукових досліджень, стандарти освіти, навчальні плани, освітні та навчальні програми, підручники, навчальні посібники, електронні освітні ресурси, інструктивно-методичні матеріали та рекомендації для учасників освітнього процесу і органів управління освітою, матеріали для поточного і підсумкового контролю тощо.

2. Органи управління освітою, заклади освіти мають право розробляти наукове і методичне забезпечення освіти самостійно або замовляти його розробку науковим установам, іншим юридичним та фізичним особам.

До розробки наукового і методичного забезпечення освіти у порядку, визначеному законодавством, залучаються Національні академії наук України, державні наукові установи, що перебувають у сфері управління центрального органу виконавчої влади у сфері освіти.

3. Законодавство може встановлювати спеціальний порядок розробки та затвердження наукового і методичного забезпечення освіти для окремих рівнів освіти.

4. Наукове і методичне забезпечення освіти, створене за кошти державного та місцевих бюджетів, розміщується у вільному доступі на офіційному Веб-сайті замовника та/або розробника і має статус вільно поширюваної інформації.

В деяких випадках законопроект недостатньо послідовно реалізує концептуальні зміни системи управління освітою. Доцільно визначити у цьому Законі сфери відповідальності з питань освіти не тільки для органів місцевого самоврядування, але також і для Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади. Це не так складно зробити, оскільки загальні норми з цього приводу для КМУ є в Конституції України, а для ЦОВВ – у підзаконних документах, зокрема, у Положеннях про ці органи. Також не завжди коректно розведено обов’язки органів місцевого самоврядування як органів влади і як засновників закладів освіти. Зокрема, необхідно перенести п. 66.1.5 та 66.2.8 про оприлюднення офіційної звітності про отримані та використані кошти, товари, роботи, послуги, добровільні благодійні внески, а також про кошти, отримані з інших джерел, не заборонених законодавством, на потреби кожного закладу освіти до частини 6 статті 25 (обов’язки засновника закладу освіти).

П. 66.1.2 передбачає, що «обласні ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Київська та Севастопольська міські ради … планують та забезпечують розвиток … мережі науково-методичних та навчально-методичних установ». Чи потрібні такі мережі на рівні областей. І чи мають зазначені ради необхідні для цього ресурси? Крім того законопроект взагалі ніде не згадує про наявність таких мереж, порядок їх формування, завдання тощо. Тому варто було б виключити цю норму. Тим більше, що основний текст законопроекту не забороняє радам створювати такі мережі, якщо в них виникне потреба.

Важливою новацією законопроекту є норми щодо створення Національної системи кваліфікації. Але норми з цього приводу містять певні суперечності і не завжди відповідають Європейській рамці кваліфікацій. Стаття 36 на четвертому рівні та першому підрівні п’ятого рівня вимагає від випускників здатність «вирішувати складні спеціалізовані виробничі чи навчальні завдання», а для другого підрівня п’ятого рівня – «здатність вирішувати типові спеціалізовані задачі». Це виглядає простішою вимогою. Можна було б говорити про відмінність розуміння понять «завдання» та «задача». Але краще, використовуючи досвід ECF, переформулювати вимогу як «здатність вирішувати типові абстрактні задачі». Також було б доцільно на основі ECF сформулювати вимогу до сьомого рівня не як «здатність особи розв’язувати складні задачі і проблеми у певній галузі професійної діяльності або у процесі навчання», а як її здатність розвивати нові знання та практики. Це було б логічно і з погляду встановлення зв’язку з наступним рівнем, на якому вимагається здатність створювати нові знання і практики.

Останнім часом багато дискусій викликала стаття 7 про мову освіти. Є певна суперечність між прагненням захистити державну мову і легалізацією використання інших мов, насамперед, англійської в освітньому процесі. Крім того, очевидно неможливим є деталізоване визначення однакових вимог щодо мови для різних рівнів освіти. Для зняття цих суперечностей можна було б замінити перше речення п. 1 дослівним відтворенням відповідної норми статті 53 Конституції України: «Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства». Недоцільною і не зовсім коректною є деталізація норми щодо можливості викладання декількома мовами у частині 4 цієї статті, які роблять акцент на процесі, а не на результаті. Але ми маємо багаторічний досвід того, що можна десятиріччями вчити мову, але не знати її навіть на рівні А1. Тому краще було б сформулювати цю частину так: «Заклади освіти відповідно до освітньої програми можуть здійснювати освітній процес двома і більше мовами. При цьому мають бути забезпечені вимоги стандартів освіти щодо мовних компетентностей здобувачів освіти». Таке формулюва